中国专利发展：成就、问题及建议

中国在知识产权的保护力度上取得巨大进步，显著体现在专利数量的迅速增长。从 1985年开始实施专利法后，中国的专利制度从无到有，专利数量由少到多。自 2011年起，中国在受理发明专利申请数量上超过了美国；自 2015年起，又在发明专利授权量上超越美国，成为全球发明专利申请量和授权量的第一大国。中国仅用 30年时间就从零开始崛起为世界第一专利大国，堪称专利事业发展的奇迹。

近年来，中国通过世界知识产权组织《专利合作条约》（PCT）申请的专利在申请数量和授权率上都显著增长。十年左右的时间里，中国从世界五大知识产权局中 PCT申请量最少的位置起步，由申请量只有美国的 1/9，迅速迎头赶上，到2018年已经与多年来保持第一位申请量的美国持平。PCT申请的专利代表了申请人赋予其国际化的期待，与仅在国内申请的专利相比，其质量往往更高、创新性更强。所以，中国 PCT专利量的增长，体现了中国专利总体质量的提升。

中国崛起为知识产权大国的原因是多方面的。首先，近 40年来中国经济实力的快速增长为科技研发投入提供了日益雄厚的物质基础。中国研发强度（即研发经费在 GDP中所占比重）自 2014年起一直在 2%以上，与 OECD国家的平均水平逐年接近，研发年投入总额已经接近世界第一的美国。其次，中央政府出台了推进专利事业的多项政策措施，众多地方政府为专利申请提供了补贴和奖金等激励 [1]，极大地支持了专利数量的大幅增长。此外，华为、中兴、京东等一批具有国际竞争优势的科技公司崛起，则为中国产生了大量 PCT专利申请。

与世界五大知识产权局的其他成员国 /地区（欧洲、美国、日本、韩国）相对照，中国专利数量快速发展之下，也存在着一些不容忽视的问题，尤其是发明专利申请的总体质量仍不尽如人意，体现在以下几个方面。

在审查授权的过程中，从专利申请提出经过“一通”（First Action）初审直到“终通”（FinalAction）审查结案大概需两年左右。按照中国知识产权局的定义，专利授权率为（当年）专利授权量除以（当年）专利审结量。为便于区分，我们把上述指标称为“专利审结授权率”，并把当年专利授权量除以两年前的专利申请量定义为“专利申请授权率”。从表1的数据看，在五大知识产权局中，中国的专利审结授权率平均值，在多数年份属中等偏低水平。然而，从专利申请授权率来看，中国除了 2011-2012这两年高于欧洲和美国外，其余年份都是五个国家 /地区中最低的，平均值（42.9%）也垫底，比次低的美国（52.6%）低了近 10个百分点。如果看专利申请一通率（我们定义为当年专利一通量除以前两年专利申请量的平均量）和专利申请终通率（我们定义为当年专利终通量除以两年前的专利申请量），则中国在所有这些年份中基本是最低的，年均值都在七成左右。在中国专利中，本国居民的授权率比非本国居民的授权率要低 20～ 30多个百分点。这说明中国发明专利申请的总体质量不高，主要是由本国居民申请者造成的。同时，中国的 PTC申请占专利申请总数的比重在这些年间并没有明显的增长趋势，与其他四大知识产权局所在国家 /地区相比，则处于低水平。另外，一个国家平均每项 PCT申请在国家阶段进入的国家或地区的个数反映了该国 PCT申请的总体质量和申请人对发明的自信度。张杰、罗啸、谢楠等 [2] 学者发现，从历年数据来看，中国平均每项 PCT申请进入不到1个国家或地区，相比日本的 2.7个和韩国的 1.5个都要低得多。而从历年 PCT申请中仅选择进入母国的比率来看，中国的比重却比日韩高得多。

表 1  五大知识产权局的专利申请、授权与审结指标

说明：欧洲的一通量和美国的终通量无数据。

数据来源：世界五大知识产权局（2012-2019年）。

从专利维持率（衡量一个专利价值的重要指征）来看，在 2011-2012年间，中国在授权后第 8年的维持率上显著低于其他国家和地区，虽然自那时以来，维持率已高于欧洲并接近韩国的水平，显示了专利质量和价值上的进步，但与美国日本仍有一定差距。特别是根据 Huang [3]和 Zhang and Chen [4]等学者的观察，来自国内申请者的专利相较于来自国外申请者的专利往往具有较低的维持率。

从专利组合看，在发明专利、实用新型专利和外观设计专利三类中，发明专利的科技含量最高，最能反应创新能力和水平。与采用类似的三种专利分类的日本和韩国相比，我国的发明专利在所有三类专利申请中的占比则相对较低（见表 2）。体现一国专利质量的一个重要指标是 PCT申请在国际阶段被其他国家的专利所引用的强度，即“非自引用量”强度（Boeing and Mueller [5]）。根据这个指标，中国的 PCT专利质量仅相当于 PCT成员国平均水平的三分之一。

表 2  2017年中日韩三类专利申请量对比

数据来源：世界五大知识产权局（2019年）。

在专利许可收益、专利许可率、专利转让率等方面，中国也和美国等专利强国存在着显著差距，凸显了现有的大量有效专利未能与生产结合、得到有效利用 [6]。这里面既有阻碍专利成果转化的机制因素，也有许多专利本身缺乏利用价值的质量因素。

中国专利质量不尽如人意，一方面是由于提出申请的不少专利本身质量不高，另一方面则是由于专利的审核批准过程和标准的公平有效水平仍待进一步提高。

（一）专利本身的质量问题

许多低质专利的产生与各地政府对专利数量的追求以及相关资助奖励政策有着密切的关系。一个地区产生的专利数量在一定程度上反映了该地区技术创新的活跃程度。在以政绩考核作为官员晋升标杆和国家政策目标实现手段的情况下 [7]，促进科技创新的国家战略往往被分解量化为各地专利数量等政绩指标，激励各地政府竞相资助和奖励本地专利的产生。例如，广西的《发明专利倍增计划》规划了 2012-2015年要完成的申请量、人均专利拥有量等目标 [8]，并为此设置了代理费资助标准和对本地获得的每项发明专利授权的奖励标准。后续发布的《发明专利双倍增计划》，规定了“十三五”期间（2016-2020年）的申请量和授权量 [9]，对专利拥有量达 1000件的企事业单位给予 50万元奖励；对获得中国专利金奖和优秀奖的分别给予 100万元和 10万元的奖励。浙江省 [10]、安徽省 [11]、天津市 [12]等地区也实施过类似资助和奖励。

此类措施虽然能刺激企业和个人更踊跃地提出专利申请，却也导致了许多低质专利申请的产生。这是因为企业和个人的创新研发和为发明寻求专利保护原本是市场经济中的寻利行为，只有在发明得到保护的预期未来收益高于研发和寻求保护的成本时才会发生，但如果官方资助和奖励人为减少了这些行为的成本，等于降低了申请门坎，削弱了专利申请成本原来应起到的过滤低价值专利的作用。

已有的研究证实了这个推断。如 Liang [13] 指出，在中国申请一项专利的费用仅相当于在美国申请费用的四分之一；较低的申请费再加上政府的补助，致使申请专利的不确定性和机会成本都非常低，造成专利质量普遍低下。Hu, Zhang, and Zhao[14] 指出，中国近年来专利数量的迅速增长并非完全出自企业自身的创新需要，很大程度上是由一些与创新不相干的因素驱动，如企业的策略考量和政府的政策奖励，以致专利产出和研发创新之间的联系以及创新和生产力之间的联系都有所减弱。更有甚者，仅 2016年一年就有 12.9万件发明专利的申请者竟然没有缴纳申请费 [15]，说明申请者只在乎提出申请，却无意完成申请。

政府可以补贴奖励专利的申请，也可把政策激励与专利的授权数量挂钩，例如给与获得专利授权的企业或个人税收返还、税收减免、专利研发费用在税前扣除等。如果政府这样做的话，效果会不会好些呢？答案是否定的。

多个实证研究（如龙小宁和王俊 [16]基于1985-2010年省级专利数据所作的研究；Lei, Sun and Wright[17]对江苏省张家港经济技术开发区的研究；Dang and Motohashi [18]根据中国大中型企业数据所作的分析等）表明，专利奖励政策虽然增加了专利申请量和授权量，却导致了专利平均质量的下降；在若干负面效应上，专利奖励政策比对于专利申请费补贴政策更为显著。

张杰 [19]用企业的“逆向选择”行为来解释政府补贴对专利质量的负面作用：补贴政策在降低企业申请和维护专利成本的同时，诱使企业通过申请质量低下的专利来牟取政府资助、骗取国家补贴，既浪费了社会资源，也抑制了真正的创新活动。谢黎、邓勇和任波 [20]计算了政府资助中的各项指标和质量低劣的所谓“问题专利”的数量之间的关联系数，印证了政府资助的制度设计缺陷已成为培育“问题专利”的土壤。申宇、黄昊和赵玲 [21]观察到，这种关联在市场化程度越低的地方越明显。

专利质量问题也与政府用公帑资助企业或科研机构研发的方式有关。此类资助的初衷是通过减轻企业研发成本来助力创新。然而，相关的实证研究对其有效性提出了疑问。王烽力 [22]发现，政府补助能刺激传统型企业增加研发投入，却无法提高其专利产出；而对于研发型企业来说，政府补助能够提高其专利申请量，却并不能提高其研发投入，反而对其产生了“挤出”效应。

为什么政府对研发的资助会对一些高成本的研发投入产生“挤出”效应呢？因为这些资助的机制设计往往让企业感到，与其集中投入一项研发周期长、成本高的优质专利技术，还不如投入多项研发周期短、成本低的低劣专利技术可以获得更多补助。这样，即使是本来有能力进行高质创新的企业也失去了投资优质研发的动力。

另外，政府对研发活动的资助对象也会影响到投入的效果。例如，廖信林、顾炜宇和王立勇 [23]利用中国大中型工业企业省际面板数据所作的分析发现，对企业的研发投入而言，政府对科研机构的研发资助会产生挤出效应，而对高等院校的研发资助却有带动作用。Shapiro and Taylor [24]以美国的数据表明，越是上游的基础性创新越伴随更大的溢出效益，然而其成果的占用却不具有排他性。相对而言，下游的应用型创新占用排他性较高、知识外溢却较少。

基础研究和应用研发之间的这些特性差异在相关文献中是普遍得到验证的。上游的基础研究是创新的源泉，受到公共政策补贴资助具有一定的合理性。而下游的应用型发明权益则较容易得到专利制度的保护，可以由市场机制决定企业是否有必要申请专利保护，政府应避免干预企业的研发和专利申请决定。

在资助方式上，多项基于中国企业的实证研究（缪慧星 [25]；马玉琪、扈瑞鹏和赵彦云 [26]；周海涛 [27]；郭斌 [28]）表明，相对于直接给予政策补贴和资助，税收减免看来更为普惠公平有效，更有助于营造公平的竞争环境，更能调动起企业自主创新的积极性。

（二）专利审查中的问题

Tong，Zhang, He 等 [29]应用 Harhoff and Wagner [30]对欧洲专利局审核期间的研究方法分析了中国国家知识产权局的审查制度，发现中国专利审查部门和欧洲专利局的专利审核速度与结果都受到申请人特征、专利属性、环境条件等多种因素影响，但这些因素影响的大小与性质在两个专利体系下有很大差别。总体来说，作者证实了欧洲专利局在专利审查的各种结果上花费时间更短，中国相关机构在审查效率上有很大改善空间。

审查效率不高的原因之一是审查能力不足。根据 2013-2018年的数据，从平均每位审查员要处理的发明专利申请量来看，中国相关人员的负担在 63～ 76之间，处在五大知识产权局的中位水平，但近年略有上升趋势。与欧美同行相比，一方面，中国、美国和欧洲的审查员所面临的审查周期相近，均在 22～ 24个月之间，但中国审查员人均审查量要高得多。如 2018年比美国高出70%，比欧洲要高出 2倍多。即使与人均发明专利处理量较高的韩日同行相比，中国审查员的工作压力也不轻松。由于在五大知识产权局中，中国有最低的专利申请一通率和专利申请终通率，这意味着中国审查员要比韩日的同行们面临着处理排除较多低质或不合格专利申请的任务。如果把其他专利种类（即中日韩的实用新型和外观设计专利及美国的设计专利和植物类专利）包括进来，中国审查员的人均审查数量在五大知识产权局中，就是数一数二的了 （注：由中国国家知识产权局审查批准的三种专利中，对实用新型和外观设计专利采取的是形式审查制度，只对专利申请书进行审查；而发明专利则需要通过实质性审查，确认申请的发明是否具备新颖性、先进性、实用性等特征。），尤其是在近年已经位居首位。

在审查过程中，中国还有改进空间。根据我们所收集的 2000-2016年间发明专利的申请数据，中国国家知识产权局在审核来自不同国家的专利时，来自国内的申请在初次公开和授权通过的过程中所经历的时间都明显比来自其他国家的申请要短（见表3）。He, Tong, Zhang 等 [31]也注意到类似问题。Yang [32]通过对比中美的数据，发现相对于美国，中国在审核过程中更倾向于本国申请者。这种情况看似在保护本国创新，实际上却会对创新和技术进步造成消极影响，因为不公平的标准和流程会抑制来自他国的创新者在中国申请保护的积极性，削弱国际技术知识经由专利公开的溢出机制促进本国技术创新的带动作用 [33]，这对于高技术产业来说尤为重要 [34]。

在专利审查流程上，则存在申请人人为延迟的操作空间。根据中国“提前公开—延迟审查”的发明专利审查程序，专利申请提出后经合格初审即可在 18个月内向公众公开，申请人可选择公开日至 36个月期限届满前任意时间请求实质审查。这项程序使人为延迟专利审核成为可能。邓洁、崔利刚和苏平 [35]对 1985-2013年期间中国经历过无效审查过程的专利数据进行了分析，发现在发明专利申请的延迟审查制下，策略性的专利申请行为普遍存在。申请人对专利质量的预期越低，就越会采取策略性的延迟行为来制造不确定性以增加竞争对手采取对策的难度。这种行为会产生大量低质专利申请，浪费审查资源，降低市场效率。

表 3  中国国家知识产权局审核来自不同国家的专利所需时长（2000-2016年）

数据来源：中国专利数据库。

针对前面分析归纳的问题和成因，我们提出以下政策建议。

（一）改革政绩考核指标

鉴于专利数量等量化指标考核地方官员政绩所引起的种种问题，应当改革政绩考核指标。这一点已经体现在近期的国家改革意向中。如国家知识产权局 2019年 6月发布的《推动知识产权高质量发展年度工作指引（2019）》提出要“形成推动知识产权高质量发展的核心指标。按照质量第一、效益优先的要求，……比较国际有关指标及评价，形成若干表征高质量发展的知识产权核心指标”。但是，具体而言，“表征高质量发展的知识产权核心指标”究竟应该包括哪些内容，仍然需要深入探究。我们认为，应当摒弃专利数量等量化指标作为考核地方政绩的尺度，代之以考查企业和民众对于各项政府服务职能（包括知识产权保护的法制条件和有效性、有关营商的公共服务等）的满意度反馈。政府的知识产权主管部门行使专利发明审核授权，行政监管和司法部门发挥保障知识产权的功能，都是为了界定和保护作为市场主体的企业和个人的基本权利，但最终评判创新成果和知识产权质量的高低优劣，只能是市场，而不是政府。

（二）让市场决定创新发明的价值

使市场在资源配置中起决定性作用是新时代社会主义市场经济的基本原则，这意味着让市场决定创新发明的价值，让企业和发明创造者决定选择何种方式保护自己的创新成果。政府的作用就是提供公平有效的知识产权保障体系，包括专利、版权等。在公平有效的产权保护下，优质的创造发明自然可以在市场经济中得到较高价值的回报。

因此，国家应当立法规定各级政府不得对企业和个人申请专利的行为或决定加以行政干预，也不得对创新发明的成果提供任何利益上的奖励。国家最近的政策调整已经开始纠正这些问题。如国家知识产权局在 2021年 1月发布《国家知识产权局关于进一步严格规范专利申请行为的通知》，明确规定在 2021年 6月底前要全面取消各级专利申请阶段的资助，在 2025年以前全部取消对专利授权的各类财政资助。这是一个良好的开端。在此基础上，我们认为各级政府应进一步取消对专利申请和授权所给予的名目繁多的间接补贴，包括给予获得专利授权的企业或个人税收返还、税收减免、专利研发费用在税前扣除等优惠。

（三）优化研究开发活动的公共资金投入方向、投入对象和投入方式

在现代科技时代，各国政府动用公共资金资助或参与科技创新研发活动，似已成为公认的必要。但是，政府应采取何种方式资助或参与科技创新研发，理论上仍然众说纷纭，实践上也千差万别。

我们认为，政府应谨慎使用公共资金资助研发活动，避免因为政府投入而“挤出”民间研发投入，或导致研发创新活动的低质化。在资助方向上，应该以具有“准公共货品”性质的基础研究为主，更为注重产业链上游的溢出效益较高的基础性项目。在资助对象上，直接资助应以从事基础研究的高等院校为主，对企业和科研机构的研发资助则不宜直接介入，如果要做，则应该以入股民间投资基金的方式间接进行，恪守政府投入决策的中立性。在资助方式上，应当以普惠性的税收优惠和政府采购等间接方式进行，严格慎用直接资助和补贴。

（四）加强专利审查队伍建设，提高审查能力

本文对专利审查质量欠佳、审核能力不足的探讨，凸显了加强专利审查队伍建设的必要性。对照近期国家政策的调整，这方面的矛盾更为突出。中共中央办公厅、国务院办公厅 2019年 11月印发《关于强化知识产权保护的意见》，明确要求进一步加强审查能力建设，进一步压缩审查周期、强化源头保护。

要在保证专利审核质量的前提下，达到压减审查周期的目标，对于专利审查人员的培养和队伍建设，显然是更高的挑战。应对这一挑战，必须对标先进国家的知识产权局，合理安排审查人员的工作量，确保审查质量，提高查筛效率；学习国际上的成功经验，优化审查信息处理的流程和标准，采取审查外包、同行评审、异议复审等多种方法，克服审查信息不足和信息不对称的瓶颈。

（五）改进完善专利审查标准和流程，确保标准执行的公平性和中立性

在前面的行文中，我们揭示了目前专利审查中“偏爱”本国申请者的现象，应当引起相关部门高度重视，采取措施仔细摸查造成这种现象的原因，严格实施专利审查标准，确保标准执行的公平性和中立性。

另外，我们对文献的梳理警示了专利审查流程上存在人为延迟的操作空间，可能导致低质专利申请的产生和审查资源的浪费。因此建议进一步完善审查流程，从制度上压缩人为延迟审查的策略性操作空间，压减专利审查周期，提升整体专利质量。

希望本文提出的政策建议能有助于优化国家鼓励创新的政策体系和专利制度建设，提高科技创新的整体质量水平和产出效益，推动中国实现从“专利大国”到“专利强国”的转型，实现进入世界创新国家前列的目标。

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（本文发表于《新经济导刊》2021年第01期。注：本文数据或基于数据的趋势描述，除了另作说明外，均源自世界知识产权组织或中国国家知识产权局以及作者根据原数据做的推算）

原创 郦光伟 陆 丁 新经济导刊