开局之年！如何科学编制“十五五”规划？
发布日期：2025-01-17
来源：光电产业网
作者：苏州市光电产业商会
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凡事预则立，不预则废。编制和实施国民经济和社会发展五年规划，是我们党治国理政的重要方式。2025年是“十四五”规划收官之年，也是“十五五”（2026—2030年）规划编制的谋划之年。“十五五”规划处于承上启下的关键时期，需在前期成果上实现新突破、新跨越，加速推进中国式现代化进程。当前，多地正推进“十五五”规划编制工作，如何做好谋篇布局？
从1953年第一个五年计划编制实施到现在，中国的五年规划已走过70余年的风雨历程。实践证明，接力编制实施国民经济和社会发展五年规划，不仅是我们党治国理政的重要方式，也是推进中国式现代化、实现中华民族伟大复兴的重要路径。“十四五”规划（2021—2025年）作为向着第二个百年奋斗目标进军的首个五年规划，为全面建设社会主义现代化国家开了好局。在此基础上，“十五五”规划（2026—2030年）作为迈向2035年基本实现现代化的第二个五年规划，其编制不仅是新征程上国家战略的集中体现，更是为中国未来发展指明方向。把发展新质生产力作为“十五五”规划编制的重点议题。发展新质生产力是中国式现代化的基础和动力，推进中国式现代化以新质生产力的跃升为鲜明标识。这种跃升一方面表现为劳动者不断提升自身的知识与技能，以适应科技创新背景下智能化、数字化需要；另一方面表现为人工智能、虚拟现实和自动化制造设备等全新的物质技术手段的变革，以及非实体形态的数据等新型生产要素的出现。劳动者、劳动资料、劳动对象以及生产要素的优化组合成为新质生产力跃升的关键。“十五五”时期是发展新质生产力的关键阶段。“十五五”规划在编制时要以新质生产力建设为主线，紧紧围绕新产业、新模式、新动能，改造提升传统产业、培育壮大新兴产业、超前布局建设未来产业，深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略等方面进行规划。同时，“十五五”规划还应在处理好新质生产力与新型生产关系的关系，新质生产力与高质量发展的关系，传统产业与战略性新兴产业、未来产业的关系，科技创新与体制创新的关系等基础上，因地制宜培育和发展新质生产力，根据不同地区的资源禀赋、产业基础和发展潜力，制定差异化的新质生产力培育策略。把进一步全面深化改革作为“十五五”规划编制的根本任务。党的二十届三中全会强调，“改革开放只有进行时，没有完成时。全党必须自觉把改革摆在更加突出位置，紧紧围绕推进中国式现代化进一步全面深化改革”。五年规划是涉及经济制度建设和经济体制改革的规划，深化改革开放、推进制度创新是其重要组成部分。特别是改革开放以后，历次五年规划都强调建立和完善社会主义市场经济体制，实施过程中既要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，又要更好发挥政府作用。“十五五”规划编制要充分发挥有效市场和有为政府的合力，以激发市场主体活力、加快构建高水平市场经济体制机制为目标指引，在打造富有竞争力和创新力的经营主体，建设公平竞争、高效规范、充分开放的全国统一大市场，形成更加公平、更有活力的市场环境等方面给予更多关注。同时，在有为政府建设方面，进一步完善宏观调控制度体系，统筹推进财税、金融等重点领域改革，更好发挥政府在宏观调控、市场监管、公共服务、环境保护等方面的作用。把坚持多元主体参与作为“十五五”规划编制的基本路径。坚持多元主体参与，本质上是以人民为中心的根本立场在五年规划编制过程中的体现。“十五”计划到“十二五”规划期间，五年规划编制演进为集思广益型决策模式，这种决策模式最显著的特点是采用全民讨论的方式。“十三五”规划、“十四五”规划编制沿用这种决策模式，借助社会各界和广大人民群众的力量，将专家意见、基层经验、群众智慧吸纳进五年规划编制过程中来，形成民意的“最大公约数”。国家发展改革委于2024年初公开发布了第一批、第二批“十五五”研究课题征集公告，涉及经济走势、科技革命、产业供应链、经贸体系、人工智能、数字经济等26项宏观性问题以及交通运输、医药卫生、特殊困难群体、战略性矿产资源、金融风险等16项专业性问题。接下来，“十五五”规划编制要在收集分析课题研究成果，结合决策者调查、动员式意见征集、正式渠道公众意见征集等方式基础上加强对公众的宣传，提高公众参与规划编制的深度和广度，平衡各方利益，制定出满足人民多样化、多层次、多方面要求，能够全方位提升人民生活水平的五年规划。把更具实操性作为“十五五”规划编制的基本要求。当前，国家规划体系以五年规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家、省、市县各级规划共同组成。五年规划的统领地位，要求规划编制必须体现党和国家的发展战略。同时，五年规划与其他层级规划具有衔接互补关系，决定了规划编制要充分考虑当下经济社会发展实际。这就要求“十五五”规划编制既要有高度，又要“接地气”。一方面，要在“十四五”规划中期评估分析基础上疏通堵点，补齐发展短板。例如，对于评估指标滞后于预期的单位GDP能源消耗、单位GDP二氧化碳排放、地级以上空气质量优良天数比例以及每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数等，要采取有效措施，尽快缩小差距，实现预期目标。另一方面，要在梳理前期研究的基础上聚焦要点，瞄准发展优势。例如，发展思路要聚焦促进消费扩大内需、激发民间投资活力、重点领域和战略性产品核心技术攻关等；支持保障要聚焦强化企业创新主体地位、创新人才吸引政策、一流营商环境建设等；产业发展要聚焦布局一批未来产业，大力发展生产性服务业，推动制造业高端化、智能化、绿色化发展等。将规划内容的全面细化、实施路径的明确规划、保障措施的具体制定作为规划编制的主要思路，不仅能为国家专项及地方经济社会发展规划编制提供具体参考，还能使得“十五五”规划更具科学性、前瞻性、可操作性，助力中国式现代化持续推进。准确把握国民经济发展的重大比例关系。国民经济重大比例关系是指国民经济各部门之间、社会再生产各环节之间、各地区之间相互依存关系量的对比。合理调整和优化这些比例关系，对于促进经济高质量发展、完成2035年基本实现社会主义现代化的目标具有重要意义。一是产业结构调整。推动产业结构向高端化、智能化、绿色化、集群化方向发展，提升产业链现代化水平。加快传统产业转型升级，培育壮大新兴产业，推动数字经济与实体经济深度融合。加大对高技术产业和战略性新兴产业的支持力度，推动技术创新和成果转化。推进制造业智能化改造，提高生产效率和产品质量。完善产业链供应链体系，提升产业链韧性和竞争力。二是需求结构调整。扩大内需，优化消费结构，提高投资效率，促进外贸高质量发展。增强消费对经济增长的拉动作用，优化投资结构，提高外贸质量和效益。提高居民收入水平，扩大中等收入群体，增强消费能力。优化投资结构，加大对基础设施、民生工程、科技创新等领域的投资。推动外贸转型升级，提高出口产品的附加值和技术含量。三是要素投入结构调整。优化劳动力、资本、技术等要素投入结构，提高要素使用效率。提升劳动力素质，优化资本配置，加大技术创新投入。加强职业教育和技能培训，提高劳动力素质和技能水平。优化金融体系，提高资本使用效率，支持实体经济发展。加大研发投入，支持基础研究和应用研究，提升自主创新能力。四是收入分配结构调整。缩小收入差距，提高中低收入群体收入，完善社会保障体系。提高居民收入水平，优化收入分配结构，完善社会保障制度。实施积极的就业政策，增加就业机会，提高劳动者收入。完善税收制度，加大对中低收入群体的税收优惠和支持。完善社会保障体系，提高社会保障水平，减轻居民负担。五是城乡区域结构调整。推进城乡一体化发展，缩小区域发展差距，促进区域协调发展。加强城乡基础设施建设，优化区域发展布局，促进区域协调发展。加强农村基础设施建设，提高农村公共服务水平，促进城乡一体化发展。优化区域发展布局，支持中西部地区和东北老工业基地发展，缩小区域发展差距。推进区域协调发展机制建设，加强区域合作与交流，促进资源共享和优势互补。着力提高全要素生产率。全要素生产率是指在一定时期内，单位投入所能产生的产出增量，是衡量经济增长质量的重要指标。提高全要素生产率是推动经济高质量发展的关键。围绕2030年全要素生产率增速目标，提高科技创新对经济增长的贡献率。一是推进科技和制度创新。加大科技创新投入，完善产权保护制度，提升市场资源配置效率。制定和实施支持新兴产业发展的政策措施。推动传统产业转型升级，提升产业链现代化水平。对科技创新企业和项目给予税收优惠。设立专项基金，支持基础研究和应用研究。建设国家级和省级创新平台，吸引和培养高层次人才。加强知识产权保护，激发企业和个人的创新积极性。二是提升人力资本。完善教育和培训体系，提高劳动力素质。培养高素质人才。完善教育体系，优化教育资源配置，提高教育质量。完善职业培训体系，提高劳动力素质。实施人才引进计划，吸引国内外高端人才。完善人才激励机制，激发人才创新活力。三是优化资源配置。打破垄断，促进公平竞争，提高资源配置效率。加强反垄断监管，促进公平竞争。放宽市场准入限制，鼓励民营企业进入更多领域。完善金融体系，提高金融服务的覆盖面和效率。提供多样化的融资渠道，着力解决中小企业融资难、融资贵的问题。大力培育我国产业未来发展新赛道新优势。随着新一轮科技革命和产业变革的深入推进，新技术、新业态、新模式不断涌现，为我国产业未来发展带来了新的机遇和挑战。我们要因势利导，提出培育新支柱产业、塑造竞争新优势的主攻方向、重点任务和政策举措建议。一是人工智能。机器学习、自然语言处理、计算机视觉等技术不断突破，应用场景日益广泛，推动智能制造、智慧城市、医疗健康等领域的创新发展。二是新能源。太阳能、风能、氢能等清洁能源技术不断进步，储能技术取得重大突破。推动能源结构优化，减少碳排放，促进绿色低碳发展。三是生物技术。基因编辑、细胞治疗、合成生物学等技术取得重大进展。推动医药健康、现代农业、生物制造等领域的创新发展。四是量子科技。量子计算、量子通信、量子测量等技术取得重大突破。推动信息安全、精密测量、新材料等领域的创新发展。五是先进制造。智能制造、工业互联网、增材制造等技术不断突破。推动制造业转型升级，提升产业链现代化水平。总之，新支柱产业是推动我国经济高质量发展的重要力量。通过加强技术创新、优化产业链布局、强化市场应用、完善政策支持、加强国际合作等措施，可以有效培育新支柱产业，塑造竞争新优势，为实现2035年基本实现社会主义现代化目标奠定坚实基础。各级政府和相关部门应制定具体的政策措施，确保各项任务和举措得到有效落实。明确优化区域协调发展的具体措施。未来五年关于促进区域协调发展的总体思路：一是优化区域发展战略。加强南北区域协调发展，推动地区优势互补，实现协同发展。根据各地主体功能定位，优化区域发展布局，促进区域协调发展。制定和实施支持不同地区发展的专项政策，加大财政、金融、土地等支持力度。二是推动产业转型升级。加快传统产业转型升级，培育新兴产业，优化产业链布局，提升产业链现代化水平，增强产业链韧性。优化产业结构，提升服务业和新兴产业的质量和效益，推动经济高质量发展。三是加强科技创新。增加研发投入，支持基础研究和应用研究，提升自主创新能力。支持适宜地区建设国家级和省级科研平台，吸引和培养高层次人才。完善科技成果转化机制，推动科技成果产业化，提高科技对经济的贡献率。四是促进人口与劳动力流动。优化人口政策，鼓励人口合理流动，缓解一些地区人口外流问题。加强职业技能培训，提高劳动力素质，促进就业和创业，提升劳动力市场活力。五是完善基础设施建设。加快交通基础设施建设，提升交通网络的通达性和便利性。加强水利和能源基础设施建设，保障水资源和能源供应，提升基础设施服务水平。六是加强生态环境保护。加强生态环境保护，治理环境污染，推进绿色低碳发展，提升生态环境质量。实施生态修复工程，恢复和保护生态环境，提升生态系统的稳定性和可持续性。七是建立健全区域协调发展机制。加强南北地区合作与交流，促进资源共享和优势互补。构建国有和民营企业高质量协同发展新格局。“十五五”期间，一方面需要坚持公有制为主体，确保国有经济在关键领域和重要行业中的主导地位，发挥国有经济的战略支撑作用。另一方面，需要支持民营企业健康发展，激发非公有制经济的活力和创造力，形成公有制经济和非公有制经济相互促进、共同发展的良好局面。关于推动形成国有和民营企业高质量协同发展新格局的改革思路，一是在宏观上实现生态协同。围绕构建公平竞争的市场环境，着力打破市场准入壁垒，确保各类所有制企业在市场准入、融资、用地等方面享有平等权利。优化政策支持体系，出台支持国有和民营企业协同发展的政策措施，提供公平的政策支持环境。加强市场监管，打击垄断和不正当竞争行为，维护公平竞争的市场环境。完善相关法律法规，加强对民营企业合法权益的保护。确保支持民营企业发展的政策执行到位，提升政策效果。二是在中观上实现产业链互补。着力提升民营企业在产业链上的配套能力，鼓励国有企业和民营企业在产业链上的合作，形成互补效应。支持国有企业和民营企业共同参与产业链的现代化改造，提升产业链的整体竞争力。加强与国际组织和发达国家的交流合作，引进先进的技术和管理经验。支持国有和民营企业共同拓展国际市场，提升国际市场份额。三是在微观上实现要素平等使用。确保各类所有制企业在资金、技术、人才等要素使用上享有平等权利。支持国有企业和民营企业共同参与技术创新，提升整体技术水平。加强人才培养和引进，提升国有和民营企业的整体素质和竞争力。综上所述，“十五五”规划要坚持围绕推进中国式现代化，不断发展新质生产力的底层逻辑。为了实现中国式现代化，需要不断突破关键核心技术，加强自主创新，形成一批拥有自主知识产权的核心技术。这不仅有利于打破国外技术封锁，提升国家的科技实力和国际竞争力，也是新质生产力发展的重要体现。同时，通过加强人才战略支撑，培养和吸引高素质人才，可以为新质生产力的发展提供智力支持，进而推动中国式现代化的深入发展。来源： 中国工业报
