网络中立2.0：互联网生态系统的新范式

        C114讯 3月4日消息（马毅华）2月26日，美国联邦通信委员会（FCC）通过了网络中立法案，该法案呼应了去年10年奥巴马发表的“最强力度网络中立”政策声明，将包括有线（Cable、DSL）和无线（Wireless）的整个“互联网宽带接入服务（Broadband Internet Access Service）”划为“管制类电信业务（Title II Telecommunications Service）”，FCC由此获得了对全部“互联网宽带业务”执行最强力度网络中立监管的权力。

        在FCC的监管“武器库”里，“管制类电信业务（Title II）”是政府管制权力扩张的最高端，堪称电信业的“管制核武”，在几十年前是用于威慑“老AT&T”那样的垄断性电话公司的。本次通过的网络中立法案，其“强度”的最主要体现，就是该法案将整个“互联网宽带接入服务”从原先的“非管制类信息业务”划类为“管制类电信业务”，使得该法案成为了网络中立争论至今最彻底和最强硬的法案。

        法案一出，争议主要聚焦于该法案“是否强度过大”。支持者认为，法案核心的“不屏蔽、不降速、无快车道（No Blocking、No Throttling、No Paid Prioritization）”三项条款本来就是网络中立的经典内容，法案并无太多的条款扩张。法案虽然将互联网宽带划为“管制类”，但法案同时包含了“克制监管”的内容（法案“Forbearance”条款——“法案只使用部分Title II条款，并克制使用其余Title II条款”），禁止对互联网宽带实施进一步的价格管制和税费管制，所以此“轻度管制”非彼“旧式核武”，互联网宽带虽然形式上是“管制类”，但管制内容是非常“克制”的。

        反对者认为，把互联网宽带业务划为“管制类”就是最实质性的问题，由于业务性质变为“管制类”，FCC据此获得了几乎无限的微观管理权力（法案“A Standard for Future Conduct”条款——“FCC有权逐案例审查任何可疑行为，并提供执法解释和指引”），使得该法案成为了一个“开放式的口袋法案”，FCC可以通过事后审查随时改变和扩张管制内容。反对者认为政府一旦实质性地攫取了监管权力，对权力的“克制”从来都是临时的，只要政府觉得有必要，“轻度管制”就会变得越来越重。

        在FCC讨论法案草案时，Verizon和AT&T已经明确表态，如果FCC将宽带业务划为“管制类”，Verizon和AT&T肯定会再次把FCC送上法庭。Verizon把FCC的2010年法案告上法庭后，FCC在2014年初才得到最终败诉判决；这次Verizon和AT&T再度上告后，新法案的结局可能要到2019年左右才能见分晓。

        从表面上看，本次立法依旧是网络中立正反方的互相对攻，只不过对攻烈度越来越大；但实际上，本次立法的互联网生态系统背景已不同以往，网络中立争论近年来发生了实质性转向，而本次立法更是彻底确认了这种转向。

        网络中立争论起于运营商与互联网企业之间，由于运营商占据着互联网内容传输管道的主导权，互联网企业因而要求限制运营商干预内容传输的权力，希望向运营商设置一份负面清单。所谓的“网络中立法案”，本质上就是一份“关于运营商的N个不能”的负面清单；而“网络中立争论”，则本质上就是要争论向运营商设置负面清单的必要性。

        在2013年前的网络中立争论框架里，运营商总体被认为是互联网生态系统的一个“环节”，与互联网企业是“上下游”关系，因此网络中立支持者需要说明，为什么运营商这一“环节”是互联网的“问题根源”，从而需要管制。美国的运营商是私有竞争性行业，运营商既没有垄断性市场地位，也没有国有运营商的权势，要管制这样的行业，网络中立者更需要详细论证每项禁止条款的必要性，说明这些条款有利于整个互联网生态系统，而不是仅仅有利于某些互联网企业。

        但这些论证都不容易，因为管制总是会引起副作用。比如在本次立法过程中，谷歌专门向FCC提出了“自有CDN网络接入ISP”的问题，要求法案将把“互联网企业自有CDN网络与运营商网络的互联问题”也纳入管制，法案考虑了谷歌的请求。在2013年前的争论框架内，网络中立反对者就可以反问：相对于弱小的互联网初创企业，互联网巨头巨资自建CDN网络是不是也是一种“快车道”？保护互联网巨头的“快车道”，同时禁止运营商提供“快车道”，这样的做法是促进了竞争还是抑制了竞争？

        2014年是网络中立争论的转折点。2014年1月法庭对“Verizon vs FCC”案作出FCC败诉判决，法庭认为FCC的2010年网络中立法案缺乏管制依据，因为FCC分别于2002年将Cable宽带、于2005年将DSL宽带、于2007年将Wireless宽带划分为“非管制类业务”，据此法庭认为，对于划分为非管制类的互联网宽带业务，FCC不再有权实施更严格的监管。

        这个判决让网络中立者认识到，要贯彻网络中立，关键的问题并不在于“负面清单是不是有理”，而在于“互联网基础设施是不是该被管制”，如果管制本来就是必要的，负面清单自然就会在实践中被建立起来，如果执着于讨论负面清单条款，反对方总能指出条款的副作用，争论不会有结果。

        这样网络中立争论框架就从1.0演进到了2.0。在网络中立2.0框架下，运营商被认为是互联网生态系统的一个“基础”，互联网企业和消费者才是互联网生态系统中活跃的部分，运营商成了确保生态系统开放和健康的基础设施，成为了一种类似电网的公用事业。在2.0框架下，互联网企业负责制造内容，消费者决定内容选择，运营商只是内容传递的管道，而管道显然不能拥有决定“什么内容能被传播”以及“消费者应该选择什么内容”的权力，因此对于互联网生态系统的基础设施——运营商——显然应该进行某种管制。管制问题解决，负面清单问题则迎刃而解。

        在网络中立1.0里，网络中立的典型表述是“运营商不能屏蔽、降速、设置快车道，否则会影响互联网的开放和健康”；在网络中立2.0里，典型表述则演进为“运营商不能干扰或损害，消费者对内容的选择以及互联网企业对内容的生产，特别是不能屏蔽、降速、设置快车道，否则会影响互联网的开放和健康”。网络中立反对者对前一表述还能反驳，但对于后一表述却该如何反驳？

        本次法案更是彻底确认了网络中立2.0理念，该法案最重要的部分就是在“A Standard for Future Conduct”条款中指明的网络中立执法原则——“The Order establishes that ISPs cannot “unreasonably interfere with or unreasonably disadvantage” the ability of consumers to select, access, and use the lawful content, applications, services, or devices of their choosing; or of edge providers to make lawful content, applications, services, or devices available to consumers.”。

        在本次立法的征求意见阶段，FCC收到了创记录的4百万份公众意见，其中支持管制和网络中立的意见占据了压倒性多数。互联网生态系统的新解读，网络中立理念的新表述，已经深入人心，即成事实。无论本次法案的前景如何，经过十余年争论的洗礼，“网络中立”已经成为了一种范式，在未来的争论中，论者要么同意网络中立，要么就得说明不同意的理由。